Por Luciana Gil e Thais Monteiro Cabrera
Em julho de 2020, foi publicada a Lei Federal nº 14.026 trazendo importantes alterações legislativas e fixando o que se denominou como “Novo Marco do Saneamento Ambiental” no país. Tendo suas diretrizes estipuladas precipuamente na Lei Federal nº 11.445/2007, o saneamento básico é entendido como o conjunto de quatro serviços: (i) abastecimento de água; (ii) esgotamento sanitário; (iii) limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos; e (iv) drenagem de águas pluviais.
O principal objetivo da nova legislação foi estabelecer alternativas de financiamento e mecanismos para universalizar os serviços de saneamento. A meta é assegurar, até 2033, que 99% da população tenha acesso ao abastecimento de água e 90% a coleta e tratamento de esgoto.
O aporte de investimentos somado à estruturação dos serviços pelas concessionárias reflete em resultados positivos que podem ser observados pelos beneficiários em curto espaço de tempo, em clara vinculação com a promoção da saúde da população.
A despoluição e retomada da balneabilidade de diversos corpos hídricos são uns dos principais exemplos. Outro impacto positivo diz respeito à gestão dos resíduos, reforçada pelo atual Plano Nacional de Resíduos Sólidos, que demanda o fim dos lixões até 2024.
É inegável, no entanto, que alguns desafios ambientais ainda são indissociáveis. Hoje, as concessionárias precisam lidar com externalidades especialmente relacionadas a licenciamento ambiental, reuso de água, tratamento de lodo, além da contingência de passivos e responsabilidade ambiental pelas atividades, tudo isto em um contexto de grande insegurança jurídica.
Dada a competência concorrente para legislar sobre meio ambiente, estipulada na Constituição Federal, o setor se depara com uma profusão de normas não harmônicas sobre instrumentos de autorização e controle ambientais, perante diferentes órgãos, de distintas esferas federativas.
Em razão disso, o tratamento regulatório dado ao setor é diferente a depender do Estado, com exigência de licença em um ou dispensa do licenciamento em outro. Muitos municípios ainda não estão aptos ou capacitados para licenciar, portanto, cada concessionária, a depender do local da prestação dos serviços, terá que encarar uma realidade discrepante da outra.
Em pesquisa do IBGE de 2017, somente 20,01% dos municípios encontravam-se aptos a desempenhar a atividade de licenciamento ambiental em seu território. Resultado disto, somado aos conflitos normativos, é que cerca de 40% das atividades relacionadas ao saneamento básico podem estar sendo realizadas há anos sem controle pelo licenciamento ambiental e foram assim transferidas para a iniciativa privada.
Esbarra-se, portanto, em outros desafios, como a regularização de ativos, recuperação de antigas estruturas muitas vezes deterioradas e do licenciamento de novas obras. Vale dizer que o licenciamento é o instrumento primordial que determina a velocidade da execução do investimento e o cumprimento das metas. São extensões de infraestruturas de água, esgoto e tratamento de resíduos que demandam olhar atento dos órgãos que, hoje, se reestruturam para atender a demanda imposta.
De forma a tentar minimizar os conflitos, o Projeto de Lei Geral de Licenciamento nº 2.159/2021, que hoje tramita no Senado Federal, prevê um tratamento diferenciado para o setor, com dispensa de algumas licenças e priorização de procedimentos simplificados, de forma a dar celeridade e eficiência aos processos.
Quando se estreita a análise, vê-se que outros desafios de ordem técnica também fazem parte do dia a dia do setor. O reuso de água é um dos delicados temas enfrentados pela indústria, considerando o contexto atual de crise hídrica e mudanças climáticas.
As empresas, por meio de novas governanças, vêm trabalhando em projetos de eficiência para reuso de água não potável em seus processos internos para evitar competição pelo uso da água, viabilizar a priorização para abastecimento público e incentivar a circularidade da economia.
Sobre o tema, no plano federal, há um Projeto de Lei em trâmite na Câmara dos Deputados (nº 563/2021 apensado no PL nº 2451/2020) que busca regulamentar o reuso direto de água residual por indústrias. Em âmbito estadual, há algumas iniciativas para reuso de água proveniente de estação de tratamento de esgoto (ETE), como é o caso da Lei nº 9.043/2020 e do Decreto nº 47.403/2020 no Rio de Janeiro, e da recente Resolução CERH nº 72/2022, no Mato Grosso do Sul.
Não bastasse, o setor lida com os desafios do tratamento do lodo, resíduo gerado a partir das estações de esgoto e água (ETA). Dada as características de cada lodo gerado, sua destinação pode variar desde combustão e geração de energia até utilização para pavimentação e fabricação de cimentos.
Hoje, a destinação comum do lodo é precipuamente na agricultura, com controle pelo Ministério da Agricultura. Falta, no entanto, incentivo não só fiscal como regulatório para viabilizar a reutilização do lodo em outras frentes, sobe pena de ser disposto em aterros sanitários, com geração de chorume e demais impactos ambientais indesejáveis frente aos avanços da regulação atual de gestão de resíduos.
A retomada das concessões ainda esbarra na transferência dos passivos ambientais relacionados à operação pretérita dos ativos, que podem estar relacionados tanto a pendências de licenciamento ambiental, como a danos ambientais, tema que, muitas vezes, é pouco explorado ou detalhado nos contratos e de difícil mensuração de contribuição de cada parte.
No que diz respeito à obrigação pela regularização, no geral, doutrina, legislação e na própria jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (Súmula 623), entende-se que a obrigação ambiental é propter rem, logo, a regularização de estruturas já existentes, obtenção de novas licenças para obras futuras e condução dos controles ambientais é transferida para as atuais concessionárias.
Diferente, no entanto, deve ser o tratamento relativo à responsabilidade pelas irregularidades cometidas pelo poder concedente, no que se refere às autuações por parte dos órgãos ambientais e exigência de recuperação, indenização ou compensação por danos.
Em que pese o avanço de entendimento pelo caráter subjetivo da responsabilidade administrativa, sendo necessário auferir culpa/dolo, além da indispensável comprovação da conduta em si, o tema ainda é controverso. Na esfera civil, o assunto ganha contornos mais complexos, diante da possibilidade de se responsabilizar solidariamente o poluidor direto e indireto, em torno de uma interpretação cada vez mais alargada do nexo causal.
Portanto, nos casos das novas concessões, para além da identificação da regularidade da conduta e da ocorrência de dano ambiental, é fundamental delimitar fatos e a ordem cronológica de responsáveis, minimizando eventual impugnação generalizada de responsabilidade para os novos titularidades dos serviços de situações pretéritas.
Importante que os próprios contratos de concessão tragam maior detalhamento a respeito, com matrizes de responsabilidade claras, balizando-se a transferência de obrigações e passivos entre os envolvidos, tudo isto com foco no equilíbrio econômico-financeiro que norteia e viabiliza a prestação dos serviços do setor.
Vê-se, portanto, que muitos são os desafios ambientais enfrentados, mas espera-se que, com empenho do poder público, do setor empresarial, e toda estrutura de governança associada, aliada à colaboração da própria população, eles sejam ultrapassados.
Fonte: Bichara Advogados para Estadão
